Journées Françaises de l'Evaluation - Juin 2019

13èmes Journées Françaises de l’Evaluation

Bordeaux – 13 et 14 juin 2019

 

« Evaluation et démocratie : les nouveaux territoires de l’action publique »

Problematique des Journées

Dès l’origine, l’évaluation a eu deux ambitions : améliorer la connaissance de l’action publique et rendre cette action plus efficace et plus efficiente. Où en sommes-nous 30 ans après le décret Rocard et le rapport Viveret, qui ont institutionnalisé l’évaluation de l’action publique en France ? La connaissance produite par l’évaluation a-t-elle contribué à enrichir le débat public et à mieux informer la décision ? Permet-elle de formuler un jugement sur la valeur des politiques publiques, ce qui est la vocation d’une évaluation citoyenne ?

Ces questions gardent leur pertinence mais elles s’inscrivent désormais dans un paysage plus complexe et plus instable qui pose à l’évaluation de nouveaux défis : un contexte globalisé de l’action publique, traversé par de nouveaux enjeux (environnement, sécurité, économie) qui dépassent le cadre d’un seul Etat ; un système d’acteurs et de parties prenantes plus diversifié ; l’émergence de nouveaux territoires (nouvelles régions, métropoles, intercommunalités, …) dont les spécificités doivent être prises en compte.

L’évaluation s’attache à rendre l’action publique plus lisible auprès de citoyens qui sont à la fois plus exigeants et plus méfiants : on constate en effet que le développement de l’évaluation, et plus largement de l’expertise à tous les niveaux, s’accompagne non pas d’une meilleure compréhension de l’action publique mais d’une défiance croissante vis-à-vis des paroles d’experts. L’évaluation peine, d’autre part, à s’intégrer dans le processus décisionnel : l’expert et le politique cohabitent mal.

Pourquoi cette confusion et cette déperdition de la connaissance ? Quelles en sont les causes et comment y remédier ? Quels progrès ont été accomplis et comment les consolider ? Comment renforcer le développement d’une « démocratie éclairée » ?

Aussi, la SFE propose-t-elle pour ces JFE 2019 les trois axes de travail suivants :

  • Axe 1 : Nouveaux territoires, nouveaux acteurs : quelles places pour l’évaluation ?
  • Axe 2 : L’évaluation confrontée au défi des mutations de l’action publique
  • Axe 3 : Evaluation et démocratie : pour une évaluation citoyenne  

Axe 1 : Nouveaux territoires, nouveaux acteurs : quelles places pour l’évaluation ?

Ces JFE se proposent d’éclairer la contribution de l’évaluation à la démocratie dans un contexte profondément renouvelé de l’action publique, notamment au niveau territorial. Les lois NOTRE et MAPTAM et la fusion des régions s’inscrivent dans un contexte plus large de nombreuses réformes introduites au cours des dix dernières années dans les ressources, les compétences, les modes de gestion et de coopération des collectivités. Les enjeux évaluatifs se posent-ils de la même manière selon les divers échelons territoriaux (communes, intercommunalités, métropoles, départements, régions) ? Comment s’articulent-ils avec les niveaux nationaux et européens ? Quels points communs et quelles différences peut-on identifier entre ces différents niveaux de territoires ?

Cette nouvelle organisation de l’action publique ouvre de nombreuses pistes à l’évaluation : concernant les périmètres, les missions et les interrelations de ces territoires, sur la pertinence et les impacts de l’action publique qui s’y conduit, et sur les nouveaux modes d’exercice de la démocratie qu’ils induisent.

L’incidence pour l’évaluation des changements importants intervenus récemment dans l’organisation territoriale pourra être examinée sous trois angles :

  • un angle méthodologique : comment prendre en compte la spécificité et l’hétérogénéité de ces nouveaux espaces territoriaux ? Cette hétérogénéité s’exprime à différents niveaux : géographique (élargissement des espaces d’intervention), temporel (anciens et nouveaux dispositifs) mais aussi dans le contenu et les finalités mêmes des interventions qui sont liés à des contextes spécifiques. Quels types d’évaluation sont à même de répondre à ces défis, et avec quels outils et quelles données disponibles ?
  • l’angle des acteurs territoriaux : la reconfiguration des systèmes d’acteurs interroge également la manière dont on tient compte de la diversité des parties prenantes dans les processus d’évaluation. Les nouvelles régions ou les métropoles, situées à l’interface de la définition des grandes politiques publiques et de la gestion opérationnelle des divers dispositifs d’intervention publique ont un rôle éminent à jouer dans le devenir de l’évaluation. Qu’en est-il aujourd’hui de la place de l’évaluation dans les régions et les métropoles françaises ? Quelles pratiques en émergent ? Quelles questions se posent les élus locaux comme leurs services ? Comment associe-t-on les acteurs institutionnels régionaux ou locaux (comme par exemple les Universités, les CESER ou les Conseils de Développement), et les partenaires sociaux ?
  • l’angle enfin des organisations et des cultures : les changements institutionnels récents interrogent également la place de l’évaluation dans ces systèmes de management public en pleine recomposition, que ce soit au niveau de l’Etat ou des collectivités locales. Qu’en est-il de l’intégration de la démarche d’évaluation au sein de ces diverses structures et de la diffusion de la culture d’évaluation auprès de leurs acteurs internes ou de leurs correspondants (partenaires sociaux, médias, citoyens,…) ? La place de l’évaluation dans les organisations publiques pourra être examinée sous cet angle. Quel statut est donné à l’évaluation, entre les niveaux politique et opérationnel, comment est organisée la transversalité, comment sont résolus les problèmes d’organisation, voire d’organigramme ?

Axe 2 : L’évaluation confrontée au défi des mutations de l’action publique

2.1- La globalisation des enjeux de politiques publiques

Les thématiques qui structurent aujourd’hui l’action publique dépassent le cadre d’intervention et les compétences des acteurs traditionnels, voire des Etats. On peut citer les ODD (Objectifs de Développement Durable) adoptés par l’ONU, mais aussi les questions de transition écologique ou numérique, de sécurité ou d’interdépendances internationales ; ou bien encore la problématique du renforcement des inégalités et des multiples discriminations ou par exemple les questions émergentes tournant autour de l’éducation ou de l’alimentation. Cette globalisation des enjeux, marquée de surcroît pas le rythme accéléré et l’ampleur des changements, va de pair avec une complexité croissante des processus de décision. Comment l’évaluation investit-elle ces nouvelles problématiques sociétales et politiques, voire géopolitiques ? Quelle incidence a-t-elle ou non sur la décision publique, sur les méthodes mises en œuvre et sur les jeux d’acteurs ?

2.2- La complexité croissante de l’action publique

Ces nouvelles problématiques se traduisent par des politiques publiques de plus en plus complexes, qui ne peuvent se réduire à des dispositifs d’intervention sectoriels. En effet, une politique publique c’est à la fois des priorités politiques, un agenda, une déclinaison budgétaire et opérationnelle (dispositifs), un système d’acteurs diversifiés et des effets attendus. Fait-on aujourd’hui de l’évaluation des politiques publiques ou bien se limite-t-on au bilan de dispositifs ? Comment tenir compte de la multiplicité des structures intervenantes et de l’imbrication des interventions ? L’évaluation peut-elle encore être conduite par une seule structure et sinon, comment faire ? Faut-il privilégier l’approche par politique publique plutôt que par dispositif ?

2.3- Les nouveaux modes d’organisation et de management de l’action publique

Divers facteurs d’évolution tant internes qu’externes modifient sensiblement les modes d’organisation et de management de l’action publique : la création des agences publiques, la prise en compte croissante de la contrainte budgétaire, le rôle de l’Europe, le développement de l’expérimentation et de la consultation ou encore des modes de coopération et de mutualisation, la place reconnue aux acteurs, internes ou externes, dans la co-construction de l’action publique, les nouveaux modes de communication, l’apparition des méga données en accès libre, le développement des WhatWOrks, etc. …

Ces mutations d’une action publique modernisée, globalisée et inscrite dans des partenariats démultipliés invitent à réinterroger les pratiques d’évaluation. Celle-ci y a-t-elle une place ? Si oui laquelle, et à quelles conditions ?

Axe 3 : Evaluation et démocratie : pour une évaluation citoyenne

3.1- L’institutionnalisation de l’évaluation : quels progrès en France et à l’étranger ?

La démocratie évaluative s’exprime à la fois dans une inscription institutionnelle (rôles respectifs du Parlement et de l’exécutif, rôle de l’Etat, de l’Europe et des collectivités territoriales, place accordée aux universitaires et aux citoyens, etc. …) et dans l’émergence d’une culture partagée de la responsabilité et du résultat, qui fonde le nouveau mode de légitimation de l’action publique. Qu’en est-il en France, comparée à d’autres pays où la culture de l’évaluation est plus ancienne ou au contraire plus récente, et s’inscrit dans des contextes culturels différents ?

3.2- Quelle responsabilité du politique ?

La transversalité et la recherche de cohérence inhérentes à l’évaluation des politiques constituent de fait une difficulté majeure pour des organisations publiques trop souvent organisées selon des logiques verticales et des délégations sectorielles; alors que l’évaluation renvoie à la cohérence globale de l’action publique, ce qui relève de la responsabilité politique. Or, plus l’action publique est conduite à large échelle, plus les difficultés rencontrées par cette mise en cohérence et transversalité des politiques publiques sont nombreuses. Comment mobiliser sur cette dimension politique et stratégique de l’évaluation les élus souvent habitués à penser en termes techniques et sectoriels dans des organisations publiques fonctionnant elles-mêmes en « tuyaux d’orgue » ?

Les élus nationaux et locaux, responsables de la définition et de la mise en œuvre de l’action publique, devraient donc être des acteurs prépondérants de l’évaluation des politiques publiques.  En ont-ils conscience ? Comment ont évolué leurs rôles, et quelle part sont-ils prêts à prendre dans l’évaluation ?

Par ailleurs, l’évaluation a-t-elle réellement pris toute sa place dans le métier de parlementaire ? Quels moyens d’expertise ont été mobilisés ? La relation avec l’exécutif en a-t-elle été modifiée, tant à l’occasion du contrôle de l’exécution du budget, que dans l’examen périodique des principales interventions publiques ? 

3.3- L’évaluation participative au service d’une citoyenneté active ?

Au-delà des mécanismes d’institutionnalisation de l’évaluation, la démocratie s’exprime également dans l’exercice de l’engagement citoyen et dans la place reconnue aux habitants ou aux usagers dans le débat évaluatif. Quel rapport et quelle complémentarité entre démocratie représentative et démocratie participative dans les démarches d’évaluation ?

A la notion d’évaluation en tant que « bien public », c’est-à-dire comme étant un moyen tangible des acteurs publics pour produire et légitimer leur action, devrait ainsi s’adjoindre, une notion de l’évaluation par et pour les citoyens en tant que « bien commun », c’est-à-dire comme une démarche visant à rendre les citoyens acteurs. A ce titre, l’évaluation serait une manière « d’encapaciter » le citoyen afin de lui permettre d’agir dans la sphère publique de manière éclairée et impliquée. Des expériences d’évaluation participative émergent aujourd’hui dans divers territoires de la République. Quelles leçons en tirer ? Quels sont leurs effets sur le renforcement de la démocratie et de la citoyenneté ? 

 

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